¿Proyectando una hegemonía cooperativa?

En aras de proyectar su liderazgo, Brasil no sólo debe “compartir su poder” sino también convencer a Sudamerica de que su compromiso es efectivo y a largo plazo ¿Será el CDS una iniciativa para posicionarse en el escenario global?

En 1958, Haas definió a la integración como un proceso en el que los actores políticos de diversos países son inducidos a transferir sus lealtades, expectativas y actividades a un nuevo centro, cuyas instituciones procesan o demandan jurisdicción sobre los Estados. Tal concepto parece apropiado no sólo por su vertiente política sino también por su veta social (Botelho, 2009:1). Sin embargo, para el estudio de la integración regional en América del Sur dicha interpretación no resulta tan valiosa. Al otorgarle relevancia a las demandas sociales y al poder de las organizaciones, desestima el papel de los Estados en la formación de bloques regionales.  ¿Cuál sería entonces el abordaje adecuado?

Desde una perspectiva multidimensional e integral, los países de América del Sur han activado el proceso de integración regional, comprendiendo diversos ámbitos de acción que van desde los tradicionales, como los vínculos económicos, comerciales y diplomáticos, hasta áreas que históricamente han estado fuera del debate integracionista, como la Defensa.

En el marco de Unasur, el 16 de diciembre de 2008, con motivo de la Cumbre Extraordinaria de Jefes de Estados se acordó la creación del Consejo de Defensa Sudamericano (CDS) como principal iniciativa en la materia, dando lugar por vez primera a un organismo interestatal dedicado a la Defensa entre los países de América del Sur.

Existen distintas explicaciones que dan cuenta de la construcción de los procesos de integración regional, las cuales responden a diversas lógicas. Lógicas de seguridad, cuando el interrogante es ¿existieron amenazas externas al bloque que dieron el motivo inicial para integrarse? o bien, ¿el proceso de integración regional, tiene que ver con dilemas de seguridad internos al bloque?; de índole económica que refiere a una integración que intenta responder a demandas de actores domésticos presionando para generar mercados ampliados, y/o a un proceso que nace desde el Estado buscando posicionar al bloque en el mundo; una lógica doméstica, que pretende dar lugar a la integración regional para implementar medidas que pueden ser poco populares internamente o, en aras de fortalecer el tipo de régimen, tal cual sucede con la democracia en el Mercosur; y lógicas de poder, que se preguntan ¿dónde está el poder y que desea hacer el poderoso?

De este modo, es correcto pensar que lo que motivó al Presidente Lula Da Silva a impulsar la creación del Consejo respondería a distintas explicaciones teóricas, cada una de las cuales pone el acento en diferentes aspectos. No obstante, este escrito intentará dar cuenta de tal decisión desde la Teoría de la Hegemonía Cooperativa (Pedersen, 2002), la cual responde de modo más integral al siguiente interrogante: ¿qué motivó la decisión de Brasil a impulsar la creación del CDS?

La propuesta brasilera no sólo responde a una coyuntura regional favorable[1], sino también a factores de largo plazo que tienen que ver con su aspiración por convertirse en líder regional y, en un interlocutor válido en el concierto internacional. “(…) el CDS es parte de su estrategia global de país emergente.” (Sanahuja, 2011:135)

Ahora bien, ¿por qué los hegemones necesitan de tales instituciones? ¿por qué Brasil necesita el Consejo de Defensa? Siguiendo a Merke (2009), “Brasil crea el CDS para legitimar su hegemonía, prevenir el balance y disminuir los incentivos para la defección.”

Una hegemonía cooperativa implica normas “soft” dentro y alrededor de los arreglos cooperativos basados en estrategias a largo plazo (Pedersen, 2002:683). Observando el Estatuto del CDS, éste expresa que el Consejo es una instancia de consulta, cooperación y coordinación en materia de Defensa y plantea objetivos generales como la consolidación de América del Sur como zona de paz, la construcción de una identidad sudamericana en materia de defensa y la generación de consensos para fortalecer la cooperación en el área. A lo que se suma la primacía de principios que refuerzan la soberanía de los Estados y su independencia en cuanto a la integridad territorial y decisoria de cada uno de ellos.

Se entiende así, que el CDS no será una alianza militar ni una OTAN del Sur, ni mucho menos un organismo al cual los Estados deleguen importantes cuotas de soberanía, presentándose como un órgano de concertación en materia de defensa, “basado en un concepto integrado de seguridad cooperativa y seguridad democrática (…).” (Sanahuja, 2011:137)

Existen tres precondiciones para que un Estado pueda adoptar una estrategia de hegemonía cooperativa: la capacidad de compartir el poder (power-sharing capacity) vis a vis los Estados más pequeños; la capacidad de sumar poder (power aggregation capacity), convenciendo a los restantes Estados de la validez de su proyecto hegemónico, y la capacidad de comprometerse (commitment capacity) con una estrategia regional a largo plazo (Pedersen, 2002). Al momento, y debido a la reciente creación del Consejo, es muy difícil determinar que Brasil posea estos requisitos. Sin embargo, sí es posible observar que tras una activa y paciente diplomacia, el gobierno brasilero logró convencer a los Estados de América del Sur, respecto a la viabilidad del proyecto de creación del CDS, consiguiendo la construcción de un marco que legitima su hegemonía regional y favorece su proyección en el plano global, evitando posibles balances de poder en su contra.

Asimismo, mediante esta institución, Brasil conquista dos metas que, de otro modo, serían incompatibles. Por un lado, va reduciendo la influencia política y militar de Estados Unidos en la subregión, al tiempo que logra el desplazamiento de México de una posible competencia por el liderazgo regional. Por otro lado, al mantener buenas relaciones con Washington, con una diplomacia cautelosa y una estrategia multidimensional, Brasil busca colocarse como interlocutor elegido entre los países sudamericanos y los extra – regionales, no amenazando así sus aspiraciones regionales y globales.

En este sentido, Brasil obtiene claras ventajas implementando este enfoque de hegemonía en Suramérica. En primer lugar, ventajas de escala. El regionalismo implica la agregación de poder, circunstancia de gran valor para un país como Brasil que busca robustecer su condición en el concierto global. También supone, que aquellos países que están mejor posicionados en términos económicos, tienen la ventaja de crear un mercado regional unificado de un considerable tamaño. En este caso, Brasil desea impulsar su desarrollo industrial en materia de defensa, mediante la creación de un mercado liderado por él mismo, donde el CDS se presenta como el marco adecuado para tal fin.

En segundo lugar, ventajas de estabilidad, porque al incluir a los otros Estados de la región, mediante incentivos positivos, obtiene cierta legitimidad en su forma de dominación y reduce el riesgo de la formación de contra-alianzas en la región, y de alianzas con Estados fuera de ésta. Con la creación del CDS, si bien al comienzo Brasil se ve restringido en términos estratégicos, se espera que, posteriormente, consolide su poder en una región muy estable.  Se trata de un trade-off entre proyectar poder y efectivizar institucionalidad.

En tercer lugar, la estrategia de hegemonía cooperativa posee ventajas de inclusión, que refieren al modo de asegurarse el acceso a los recursos (materias primas). Es importante destacar que uno de los principios conforme a los cuales actuará el CDS es el de fomentar la defensa soberana de los recursos naturales en cada uno de los países miembros. (Estatuto CDS, 2008) Aquí, lo que se pretende es vincular la importancia otorgada a los recursos naturales desde una visión estratégica, incorporándolos en una agenda de defensa regional.

Finalmente, en su enumeración de ventajas, Pedersen (2002) menciona el beneficio de la difusión. El liderazgo en un bloque regional no sólo limita el accionar del poderoso sino que se convierte en un activo para la difusión de ideas y modelos económicos y políticos preferidos por el hegemón. Lo anterior podría observarse en la idea de adquirir la condición de miembro permanente del Consejo de Seguridad de Naciones Unidos, para lo cual necesita del aval de los países de América del Sur.

En esta línea de análisis, se piensa a Brasil como una hegemonía cooperativa ofensiva, ya que como poder regional utiliza los diferentes espacios de cooperación en América del Sur (Unasur, CDS, Mercosur, Grupo de Río, etc.) para reafirmar su intensión de lograr un papel más relevante en el escenario global.  Este tipo de hegemonía, se funda en su posesión de un poder económico de amplias dimensiones en crecimiento y en la utilización del soft-power, sin arrogarse preponderancia militar.

La integración regional como función de la hegemonía cooperativa, implica comprender el proyecto de Brasil en términos de intereses. La geopolítica y los recursos son entonces de gran importancia para identificar candidatos a adoptar dicha estrategia y, por ello “mientras que las ideas (y en menor medida las instituciones) importan, el poder sigue siendo central.” (Pedersen, 2002:693)

Como corolario, retomando la pregunta central, se podría afirmar que Brasil propone e impulsa la creación del CDS,  en el marco de una clara lógica de poder, donde los intereses nacionales son fundamentales para comprender su accionar. En su Estrategia de Defensa Nacional de 2008 se expresaba:

18. Estimular la integración de la América del Sur.

Esa integración no solamente contribuirá para la defensa de Brasil, como posibilitará fomentar la cooperación militar regional y la integración de las bases industriales de defensa. Alejará la sombra de conflictos dentro de la región. Con todos los países se avanza rumbo a la construcción de la unidad de América del Sur. El Consejo de Defensa de América del Sur, en discusión en la región, creará mecanismo consultivo que permitirá prevenir conflictos y fomentar la cooperación militar regional y la integración de las bases industriales de defensa, sin que de ello participe país ajeno a la región.”

El gobierno de Brasil no sólo manifiesta su interés en promover el órgano de defensa sudamericano, sino también su deseo de circunscribir a América del Sur como su área de influencia, frente a la tradicional preponderancia de Estados Unidos. Se trataría de una medida de soft-balancing (R. Pape, 2005), la cual no plantea un desafío directo a Estados Unidos en su preponderancia militar, pero sí utiliza otras herramientas para retrasar e interceptar las políticas unilaterales de la potencia del norte. En este caso, creando un mecanismo para la autonomía regional en cuestiones de defensa, el CDS se convierte en una norma soft para obtener objetivos más duros. “En una palabra, regionalizar la cuestión de la defensa significaría hacer que los países sudamericanos cooperasen (…) al tiempo que evitaría la injerencia externa.” (Rodrigues y Rodrigues, 2011:225)

Pues bien, la hegemonía cooperativa utiliza la integración regional para distinguir su presencia en el ámbito global; promueve una región estable, ya que su condición de cooperativa da lugar a una mayor legitimidad como forma de dominación; además, provee ventajas de inclusión y difusión que agregan razones para ponderar de forma positiva su utilización. No obstante, se requiere de la aceptación por parte de los demás Estados de la región, para lo cual Brasil no sólo deberá “compartir su poder” sino también convencerlos de que su compromiso con dicha estrategia es efectivo y a largo plazo.

Resumiendo, en diciembre de 2008 nació la primera institución sudamericana en materia de defensa, una “instancia de consulta, cooperación y coordinación…” (Decisión, Art. 1, 2008), inserta en una nueva dinámica que parece claramente alejarse de la tutela norteamericana, dando un papel fundamental a Brasil como potencia líder de América de Sur. Sólo el paso del tiempo y el verdadero funcionamiento de esta institución podrán corroborar su utilidad para los objetivos de la política exterior brasilera, en esta búsqueda de poder y posicionamiento internacional.

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La autora es Directora del área de Política Internacional de CEIC