Reforma energética y la integración: el caso del TLCAN

Los cambios propiciados por la reforma energética colocarían a México en mejor posición para sacar ventajas de la nueva generación de acuerdos comerciales.

Con la reforma energética, México avanza hacia una conexión estrecha con el marco de libre comercio que se construye para el sector energético en América del Norte, el cual, cuenta con precedentes en la fuerte interrelación existente entre Estados Unidos y Canadá desde antes del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN).

Al entrar en vigor este tratado, hace 20 años, el sector energético de México quedó como una excepción debido a restricciones constitucionales que, además de afirmar los derechos de propiedad de la Nación sobre los recursos del subsuelo, otorgaban al Estado la exclusividad de su explotación a través del monopolio de Pemex.

En adelante, al quedar México plenamente abierto con la reforma energética, se encontraría en mejor posición para sacar ventajas de la nueva generación de acuerdos comerciales, como el Trans-Pacific Partnership y el Transatlantic Trade and Investment Partnership entre Estados Unidos y Europa que se encuentra en proceso.

¿Se abrirán realmente nuevas oportunidades para un país que no ha crecido en más de tres décadas en términos per cápita? Esto último, ha sucedido cuando al mismo tiempo México se convirtió en una de las economías más abiertas del mundo, que ha firmado tratados de libre comercio con más de 40 países y en cuyo PIB las exportaciones se elevan a un 60%.

A continuación, analizaremos las implicaciones para México en América del Norte del nuevo marco que resulta de la reforma energética.

El nuevo marco jurídico

Desde fines de los años 70 del siglo pasado, México es un importante proveedor de petróleo de Estados Unidos y, más recientemente, sus importaciones de gas natural provenientes de dicho país ocupan un lugar cada vez más importante.

Al entrar en vigor el TLCAN se mantuvieron las barreras para la entrada de capitales en la industria petrolera, principalmente, en las actividades de exploración y producción (E&P), aunque de manera progresiva nuevas modalidades de contratación abrieron algunas puertas desde la década pasada (contratos de servicios múltiples, contratos integrales, contratos incentivados).

Con las nuevas disposiciones aprobadas en diciembre del pasado año, la industria mexicana queda ahora abierta a la entrada de nuevos actores, en particular, a aquellos que en Estados Unidos y Canadá han abierto nuevos espacios a la extracción de hidrocarburos, con base en adelantos tecnológicos y en la peculiar forma de organización de sus industrias, que podrán aprovechar nuevos esquemas de contratación, como la producción compartida y las licencias, previstos en el nuevo marco jurídico mexicano.

Entre esos dos países existe ya una relación energética muy cercana de varios años y con mercados muy integrados, como es en el caso del gas natural. Las reformas consideran que el país debe integrarse a ese marco, orientado al mercado y abierto al juego de poderosos actores energéticos.

La “Revolución Energética”

Mucho se ha escrito sobre los logros energéticos recientes en Estados Unidos y Canadá, que colocarían en los próximos años a esos dos países de manera conjunta en una situación de autosuficiencia energética, harían que Estados Unidos volviera al mercado mundial como exportador tanto de gas como de petróleo (de este último hasta ahora impedido legalmente) y tienen ya impactos en la reducción de sus emisiones (por una mayor utilización de gas respecto al carbón en la generación eléctrica), en la competitividad y en el nivel del empleo. Con México incrementando sus reservas y capacidades de producción, se completaría el cuadro de una nueva situación energética en América del Norte.

Hay elementos de wishful thinking en mucho de lo que se dice y escribe, haciendo a un lado factores de incertidumbre y dificultades que pueden echar por tierra la linealidad con la que se presentan las tendencias futuras. Algunas tienen que ver con costos crecientes, así como con impactos ambientales y las posibles regulaciones para hacerles frente.

Hay, sin embargo, hechos indiscutibles: Estados Unidos ha revertido la declinación de largo plazo de su producción de petróleo al mismo tiempo que ha reducido su demanda de crudo y productos petrolíferos, convirtiéndose en un importante exportador de éstos últimos.

Algunos datos de la Energy Information Administration (EIA) ilustran la nueva situación: la producción de tight oil creció hasta 2.0 MMb/d y la producción total de petróleo llegó a 6.5 MMb/d en 2012. La evolución previsible de las importaciones es coherente con los datos anteriores: ese mismo año Estados Unidos importó 8.5 MMb/d de petróleo crudo, pero la EIA proyecta que esa cifra caerá al nivel de 6.8 MMb/d hacia 2021, una cifra que continuará declinando hacia 2035, según la IEA en su 2013 World Energy Outlook.

En lo que respecta al gas natural, el panorama ha cambiado drásticamente. En 2005 la EIA proyectaba, en su Annual Energy Outlook de ese año, que las importaciones de gas natural licuado (GNL) alcanzarían casi una cuarta parte del consumo total de Estados Unidos. Se preveía también que la situación de un mercado muy tenso continuaría varios años con precios elevados; pero en lugar de ello, gracias a adelantos tecnológicos (perforación horizontal, fracking), se ha incrementado notablemente la oferta interna, ubicando a ese país como primer productor mundial por encima de Rusia y Canadá y provocando una caída de precios. En el caso de Canadá, la producción de gas natural no convencional (shale y tight) ha permitido enfrentar la declinación del gas natural convencional.

La complementariedad en el TLCAN

Para Estados Unidos, su seguridad energética y su estrategia global, la importancia de los logros energéticos recientes es entendible. Ahora bien ¿les toca a México y Canadá contribuir a objetivos estratégicos que no son necesariamente los propios y cuya obtención puede incluso tener efectos no deseados? ¿Puede ponerse en el mismo plano el papel de estos dos países? ¿Es para ellos un argumento entendible que con los logros energéticos y la baja de los precios de los energéticos se mejoraría la competitividad de América del Norte, en particular frente a Europa?

Cierto es que, entre otros problemas que ahora enfrenta esta última, se encuentra el costo que ha representado la prioridad otorgada a las renovables, fijando objetivos de corto/mediano plazo, cuando los costos de energías fósiles como el gas natural han bajado en América del Norte. A este respecto, conviene tener presente que la mayor parte de los países europeos deben importar petróleo a los altos precios que han alcanzado en años recientes y también gas a precios mucho más elevados que en América del Norte.

Por otra parte, Canadá se encuentra ahora en el tercer lugar en términos de reservas probadas, sólo detrás de Arabia Saudita y Venezuela.

Sobre esa base, el informe denominado “Energy Future 2013: Energy Supply and Demand Projections to 2035” de la National Energy Board manifiesta una confianza acerca de su futuro abastecimiento energético con un margen confortable para las exportaciones. Según el informe, Canadá “tendrá más que suficiente energía para cubrir sus crecientes necesidades y cantidades significativas de energía disponibles para la exportación (…..), a la vez que posee vastos recursos energéticos (…). “Considerando esta base de recursos (…), EF 2013 proyecta que la producción energética de Canadá crecerá sustancialmente en el futuro’’.

Las cifras que se presentan recuerdan a otros países exportadores y son significativas de la vía por la cual parece haber optado Canadá para su desarrollo futuro. En uno de los ejercicios del documento citado de la NEB (the reference case), las exportaciones totales de petróleo (ligero y pesado) crecen 132% entre 2012 y 2035 hasta llegar a 5.5 MMb/d. Si se toman por separado, las exportaciones de crudo pesado crecerían 182%, sobre todo por el crecimiento de la producción de las arenas bituminosas de Alberta, “la más sucia” de las energías.

Las exportaciones de crudo se dirigen en su totalidad a Estados Unidos, una situación que según una de las principales hipótesis de la NEB no solamente se mantendrá sino que ese país será capaz de absorber crecientes exportaciones de Canadá.

El rápido crecimiento de la producción de Estados Unidos presenta riesgos para la estrategia exportadora de Canadá, ya que puede reducir la dependencia del primero con respecto al crudo importado. Una hipótesis que no se expresa explícitamente es que serán otros países exportadores, México incluido, los que sufrirán las consecuencias. ¿Es esta percepción la que ha estado presente en la aprobación de las reformas? Si así fue debió haber sido presentada con claridad y discutida a fondo.

En este sentido, hubo voces que propusieron que la producción petrolera se dirigiera a las necesidades internas.

La confianza de Canadá como abastecedor privilegiado de Estados Unidos no es una hipótesis irrealista, tomando en cuenta el grado de interrelación energética que existe entre esos dos países. Esa situación, sin embargo, no elimina totalmente la incertidumbre, como sucede en el caso de la infraestructura indispensable para las exportaciones petroleras.

En cuanto a las exportaciones de gas (todas también hacia Estados Unidos), una producción declinante y el incremento de las importaciones canadienses (también desde Estados Unidos, ya que el shale gas de Marcellus ha entrado al mercado de Ontario) han provocado que las exportaciones netas hayan caído desde 2007.

En Canadá, desde la perspectiva gubernamental, no se ve como problema a esa situación: “el mercado de gas de América del Norte es altamente integrado, los recursos de gas tanto en Canadá como en Estados Unidos son abundantes y las fuerzas del mercado operan para equilibrar la oferta y la demanda. Como resultado se espera que habrá ofertas suficientes para satisfacer la demanda canadiense de gas natural” (EF 2013).

La estrategia petrolera de México es bastante similar a la de Canadá: incrementar producción y exportaciones de petróleo crudo, teniendo como principal comprador a Estados Unidos.

¿Competencia o complementariedad entre ambos países para convertirse en los importadores privilegiados de Estados Unidos según los ritmos de su producción interna y desplazar a otros proveedores como Arabia Saudita y Venezuela?

En meses recientes, han caído las exportaciones mexicanas a ese país, lo cual explica la búsqueda de mercados en Asia y Europa. En cuanto al gas natural, las importaciones de México crecerán en el corto y mediano plazo, como lo hacen prever no solamente el ritmo de su demanda, sino los gasoductos en construcción. Revertir la tendencia tomará varios años: el impacto de las reformas, en caso de darse según la apuesta gubernamental, no será inmediato.

Homogeneizando las formas de organización

Además de los recursos, posibles reservas, capitales y productos que en adelante podrán circular más libremente, un aspecto importante refiere a la forma de organización de las industrias.

Las tendencias que se dibujan en América del Norte son compatibles con las formas de organización que prevalecen en las industrias petroleras de Estados Unidos y Canadá. Es decir, salvo algunos aspectos de los derechos de propiedad en los cuales difieren, se trata de industrias abiertas al movimiento de capitales y orientadas al mercado.

Los Estados ponen objetivos y reglas, además de financiar la investigación científica y tecnológica, y las compañías siguen el movimiento con sus inversiones, objetivos particulares y asumiendo los riesgos inherentes al negocio energético.

No se planteó con claridad, pero puede decirse que las reformas constitucionales se han propuesto acercar a México a las formas de organización de sus socios, abandonando así definitivamente las que se habían instaurado en la construcción del “modo mexicano de organización petrolera” (MMOP) ya bastante maltrecho.

Las barreras constitucionales habían hecho posible que se mantuviera la exclusividad del Estado en la industria petrolera, de manera particular, en las actividades de E&P, y en el contexto de un tratado de libre cambio en el cual se hacía presente “la excepción mexicana” tanto por razones históricas como por argumentos relacionados con la “defensa de la renta petrolera”.

En adelante, vía diferentes modalidades de contratación, queda el campo abierto para la entrada de nuevos actores en el conjunto de la cadena petrolera y gasera. Las compañías privadas, particularmente las extranjeras, tienen importantes acervos de conocimiento, recursos humanos y prácticas industriales. Es preciso preguntarse si en México existen capacidades equivalentes para enfrentar comportamientos que no siempre se distinguen por las “mejores prácticas” en el campo de la explotación de los recursos, los impactos ambientales y el respeto a las reglas definidas por las instancias de regulación.

En México no se han construido instituciones de regulación con la fortaleza y los recursos suficientes como en países que han evolucionado hacia marcos más abiertos. Se viene ahora el período de elaboración de las leyes secundarias que concretarán las reformas constitucionales, de formulación de nuevos marcos regulatorios y de diseño de una arquitectura institucional que renueve las instituciones regulatorias existentes y cree las que sean necesarias.

¿También en el plano institucional, legal y regulatorio se acercará México al que prevalece en los dos socios de América del Norte? Para Estados Unidos, el TLCAN no ha tenido solamente objetivos comerciales; es un instrumento para extender sus reglas y regulaciones.

En cualquier de los casos tomará tiempo, no solamente ver llegar la primera gota de petróleo o la primera molécula de gas natural relacionadas con las reformas, sino también, la construcción del marco que abra el camino a un nuevo régimen petrolero.

El autor es Profesor e investigador del Postgrado de Economía (Facultad de Economía) y del Postgrado de Energía (Facultad de Ingeniería) de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM).